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長安播報

黨的十九屆四中全會要求“落實憲法解釋程序機制” 首個正式憲法解釋案值得期待

2019-12-10 10:42  來源:法制日報--法制網  責任編輯:付靜宜
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黨的十九屆四中全會通過的《決定》提出,健全保證憲法全面實施的體制機制。加強憲法實施和監督,落實憲法解釋程序機制,推進合憲性審查工作。

沒有憲法解釋,就沒有合憲性審查。開展憲法解釋活動是健全保證憲法全面實施的體制機制的重要內容,也是開展合憲性審查的必經環節和繞不過的程序。“可以說,每一次合憲性審查實踐,都可能涉及對憲法相關問題的研究,都會涉及對憲法相關內容的理解和把握。”全國人大常委會法工委法規備案審查室主任梁鷹指出,啟動合憲性審查,就必然要涉及到對憲法精神、憲法原則、憲法規定等的理解、認識和把握。推進合憲性審查工作,對正式啟動憲法解釋程序提出了要求。

近日,全國人大常委會法工委在湖南省長沙市召開備案審查工作會議。這也是黨的十九屆四中全會后召開的首次全國性備案審查工作會議。會上,有關憲法解釋問題引發各方關注。

正式意義憲法解釋程序尚未啟動

解釋憲法是一個重大理論和實踐問題。憲法明確規定了全國人大常委會的憲法解釋權。但到目前為止,在我國憲法解釋并沒有真正適用過。

記者梳理發現,歷史上,1983年,全國人大常委會曾作出關于國家安全機關行使公安機關的偵查、拘留、預審和執行逮捕的職權的決定。決定指出,“第六屆全國人民代表大會第一次會議決定設立的國家安全機關,承擔原由公安機關主管的間諜、特務案件的偵查工作,是國家公安機關的性質,因而國家安全機關可以行使憲法和法律規定的公安機關的偵查、拘留、預審和執行逮捕的職權。”這被視為準憲法解釋,并不是真正意義上的憲法解釋。

今年3月15日,十三屆全國人大二次會議表決通過了外商投資法。幾天后,全國人大常委會法工委憲法室對外發表題為《我國外商投資立法與憲法第十八條規定含義的與時俱進》的文章。文章指出:“1982年憲法第十八條首次在國家根本法上規定國家允許外商來中國投資,明確國家保護外商合法權益,為外商來華投資提供了憲法保障,也為涉外經濟立法提供了根本法遵循。”

“這一規定是結合當時情況,從外商投資政策導向、外商投資形式、中方投資者范圍、外國投資者范圍等四個方面作出規定。現行憲法的歷次修改對該條均未作修改。以此為基礎,國家利用外資方針政策不斷調整,相關法律法規日益完善,憲法的這一規定的內涵外延也隨之發生了漸進式、擴容性的演進。”這一官方闡述,被業內視為采取了憲法解釋的方法對憲法條文進行了分析。

到底什么是真正意義上的憲法解釋?“這既包括正式立法意義上的、以憲法解釋案形式出現的、程式化的解釋,也包括在審查過程中闡釋性的對憲法有關內容的認識、理解和把握。”梁鷹舉例說,比如涉及重大制度或政策調整,在一時難以啟動憲法修改而又需要廣泛凝聚共識的情況下,就需要在深入研究的基礎上由全國人大常委會及時對憲法有關內容作出有權解釋,為重大改革決策部署提供合憲性支撐,以適應新時代改革發展的要求。“這是適應法治要求貫徹實施憲法的重要途徑,也是其他一些國家的通常做法。”

梁鷹同時強調,開展憲法解釋的相關研究,一定要充分立足我國國情實際,嚴格依據我國憲法文本,緊密結合我國法治實踐,思考如何積極、穩妥、合法、有效地解釋、解讀、實施憲法。

憲法解釋和合憲性審查密不可分

憲法解釋對于憲法的落地實施意義重大。而步入合憲性審查時代,憲法解釋顯得尤為重要。

“在法治成熟國家,任何重大社會政策的出臺,最終都必須接受合憲性審查,各種相關價值判斷和科學結論只有在被接受從而轉化為憲法解釋和論證后,才具有法秩序上的權威和效力。如果我們希望把中國建設成法治國家,就必須習慣于‘援法而言’,習慣于在法規范之下探討問題。”中國人民大學法學院教授張翔說。

“憲法是一個國家的根本法,國家的國本之所在,規定了國家的根本制度。這意味著在一個很長的時期要用一部憲法來指導一切。所以必須保持憲法的穩定性。但是社會現實又不斷發生變化,那么如何既保持憲法穩定性,又能適應社會生活發展變化,這就特別需要憲法解釋。只有通過對憲法進行因為時代變遷需要的解釋,才能真正把憲法的規定和精神貫徹到社會生活中去,才能真正做到一張藍圖繪到底。”張翔說。

哪些條款具有憲法解釋較高現實必要性?

那么,哪個憲法條文或將成為首個進行憲法解釋的條文呢?

“判斷憲法解釋時機,除了受該條款內涵特點、適用范圍等影響外,還取決于黨中央當前的中心、重點工作。”綜合來看,浙江大學光華法學院副教授鄭磊認為,當前有兩個憲法條款具有憲法解釋的較高現實。

一是基本經濟制度條款。憲法第六條第二款規定:“國家在社會主義初級階段,堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度,堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。”“憲法開放性地規定了我國的基本經濟制度并進行了明確列舉,而在基本經濟制度的開放性結構中其他組成部分,則在憲法實施中處于發展變化中。”對此,鄭磊分析指出,黨的十九屆四中全會將基本經濟制度的實施與發展匯總列舉了三個組成部分:“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”“按勞分配為主體、多種分配方式并存”“社會主義市場經濟體制”。“這既體現了憲法基本經濟制度條款的開放性,也對明確列舉進行了豐富。可以說為憲法解釋方案提供了內容。”鄭磊說。

二是人身自由條款。憲法第三十七條第一款規定:“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。”鄭磊認為,這一條款由于跟收容教育制度有關聯,因此也具備進行憲法解釋的現實可能性。2018年12月,《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2018年備案審查工作情況的報告》指出:“近年來,收容教育措施的運用逐年減少,收容教育人數明顯下降,有些地方已經停止執行。通過調研論證,各有關方面對廢止收容教育制度已經形成共識,啟動廢止工作的時機已經成熟。”為此,報告建議有關方面適時提出相關議案,廢止收容教育制度。“對收容教育制度存廢討論與關注,憲法第三十七條人身自由是其焦點,這也成就了對該條款進行解釋的現實必要性。”鄭磊建議,可結合收容教育制度存廢,對憲法第三十七條進行解釋,明確對于限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律,對于長時間限制人身自由的強制措施和處罰則必須經過司法程序。

張翔預測憲法第二十五條“國家推行計劃生育,使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應”和第四十九條第二款:“夫妻雙方有實行計劃生育的義務”或將成為首個憲法解釋啟動條款。

“目前國家相關計生政策已經進行了調整,但這兩個憲法條款都不構成對計劃生育政策進行調整的障礙,并且第二十五條實際上還賦予了政策調整的充分空間。這一條款所設定的國家任務的目標只是‘使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應’,在此目標之下,計劃生育的具體政策和措施的范圍可以有很大跨度:只要能證明合于這一目標,推行節育以控制人口增長、不干預生育而令人口自然增長、鼓勵生育獎勵多生,都是可以選擇的措施。因此,這兩個條款有著充分的憲法解釋空間。”張翔說。

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